(openPR) Die Irrwege bei der Mininovelle der Verpackungsverordnung
Berlin - Über ein Jahr wird schon diskutiert, ob und wie lange das System der dualen Erfassung von Verpackungsabfall noch überleben kann: Das Bundeskabinett hat zwar eine Mininovelle der Verpackungsverordnung beschlossen. Viele Fragen bleiben aber offen: „Fast ein Jahr ringt die Bundesregierung um Neuregelungen in der Verpackungsverordnung, und herausgekommen ist so gut wie nichts“, kritisiert Horst Meierhofer, Sprecher für Entsorgungswirtschaft der FDP- Bundestagsfraktion.
Tiefgreifende Konsequenzen verspricht die Kommentierung von Bernd Pfaffenbach, Staatssekretär im Wirtschaftsministerium: „Wir haben zwar jetzt einen Kompromiss gefunden, der die haushaltsnahe Entsorgung grundsätzlich weiterhin den Dualen Systemen überlässt. Ich bin allerdings der Auffassung, dass die Regelungen der Verpackungsverordnung grundlegend überdacht werden müssen. Wenn nach 16 Jahren immer noch Unsicherheiten bestehen, welche Verpackungen welcher Tonne zuzuordnen sind, stimmt etwas im System nicht; dies gilt auch für den Bereich der so genannten Serviceverpackungen. Letztlich sollte die Entsorgung grundsätzlich dem Wettbewerb überlassen bleiben. Neue Sortier- und Verwertungstechniken werfen zudem die Frage auf, ob es nicht einfacher und billiger geht.“
Die Entscheidung der Merkel-Regierung ist für den Abfallexperten Sascha Schuh von der Bonner Unternehmensberatung Ascon nur der Startschuss für eine weitere Irrfahrt im Dschungel der Instanzen. „Nach der Kabinettsabstimmung geht der Kampf der Interessensvertreter von vorne los. Wir müssen abwarten, wie sich dieser Kompromiss noch durch die Diskussion im Bundestag und Bundesrat entwickelt. Ich gehe davon aus, dass die sehr innovative Entsorgungsbranche auch mit diesem Kompromiss wieder neue Lizenzierungs- und Verwertungsmodelle findet, um Marktnischen zu füllen. Dazu ist letztendlich der Verpackungsabfallmarkt viel zu lukrativ“, so Schuh. Für ihn stellt sich die Frage, wie schnell nach der fünften Novelle die sechste folgt.
Front der DSD-Lizenznehmer bröckelt
Die Probleme des früheren Müllmonopolisten Duales System Deutschland (DSD) werde man mit rechtlichen Mitteln jedenfalls nicht in den Griff kriegen. Das DSD habe seine Funktion als Gemeinschaftsunternehmen der deutschen Wirtschaft mit dem Verkauf an den amerikanischen Finanzinvestor KKR und der Aufgabe des Non-Profit-Prinzips verloren: „In internen Analysen war man sich bewusst, dass die Solidarität bei der Finanzierung des Müllsystems sinken wird. So befürchteten die DSD-Oberen eine geringere Kundenbindung durch das Ausscheiden der Gesellschafter und eine höhere Abwanderung zum Wettbewerb oder in die Verweigerung. Risiken, die in der Umwandlung des DSD von einem Non-Profit zu einem Profit-orientierten Unternehmen liegen, bezeichnete man als nicht quantifizierbar und demnach nicht planbar. Genau diese Entwicklung ist eingetreten, wie man am Beispiel Rewe sieht. Die Front der Lizenznehmer wird auch in Zukunft bröckeln – mit oder ohne Novelle“, prognostiziert ein DSD-Kenner.
Die Kölner Rewe-Gruppe wanderte zu einem Konkurrenten ab. Nach Informationen der Lebensmittelzeitung (LZ) könnte das jährliche Lizenzvolumen bei 50 bis 60 Millionen Euro liegen. „Kein Zweifel - das macht Schule. Die ganze Branche ist in Bewegung", prophezeit ein Insider gegenüber der LZ. „Der Abgang beim Grünen Punkt ist der zweite Schlag, den Rewe-Chef Alain Caparros dem DSD-Eigentümer KKR innerhalb weniger Wochen versetzt. Mitte Juni waren Topmanager der Private-Equity-Gesellschaft in der Kölner Konzernzentrale vorstellig geworden, um den Lebensmittelriesen zu übernehmen. Der 51-jährige Franzose aber ließ die Amerikaner abblitzen“, berichtete das Handelsblatt.
„Eine ,Lex DSD‘ darf es nicht geben", warnt Michael Brand, Berichterstatter der CDU/CSU für den Bereich Abfall im Umweltausschuss des Bundestages. Der Wettbewerb dürfe „nicht durch monopolistische Strukturen ausgebremst werden - das käme die Verbraucher teuer zu stehen".
Clemens Stroetmann von der Stiftung Initiative Mehrweg hält die Ermächtigungsgrundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes für unzureichend, um den von der Merkel-Regierung geplanten Anschlusszwang an Duale Systeme bei der Verpackungsentsorgung durchzusetzen. Nach Einschätzung des früheren Staatssekretärs im Bundesumweltministerium ist die Wahrscheinlichkeit extrem hoch, dass die Novelle rechtlich angegriffen wird. Fritz Flanderka von der Reclay GmbH äußert ähnliche Bedenken. Falls die Ermächtigungsgrundlage vor Gericht in Zweifel gezogen werde, platze in einem Schritt der gesamte Markt, sagt der frühere DSD-Generalbevollmächtigte.
Berufsverbot für Selbstentsorger
Faktisch führe das Novellierungsvorhaben des Bundesumweltministeriums (BMU) zu einem Berufsverbot für Selbstentsorger mit schwerwiegenden Eingriffen in grundrechtliche Freiheiten. In der letzten Abstimmungsrunde der Staatssekretäre sei das Bundeswirtschaftsministerium wohl über den Tisch gezogen worden, denn im Gegensatz zu früheren Entwürfen des BMU werde den Selbstentsorgern jetzt noch nicht einmal die Entsorgung gewerblicher Anfallstellen zugesprochen. In Großküchen, Kantinen oder Hotels sei das aber äußerst sinnvoll.
Der frühere DSD-Spitzenmanager Flanderka hält zudem die geplante Vollständigkeitserklärung für unzureichend, um das Trittbrettfahrerproblem zu beseitigen. Schon jetzt laufe eine Testatsprüfung über die großen Handelskonzerne, um sicher zu gehen, dass für Verpackungen die Lizenzentgelte für den Grünen Punkt bezahlt werden. „Die Vollständigkeitserklärung ist gut gemeint, aber nicht gut gemacht“, kritisiert Flanderka. Das Trittbrettfahrerproblem liege nicht beim klassischen Lebensmitteleinzelhandel. Hier erreiche das DSD einen Lizenzierungsgrad von 90 Prozent. „Bei den Direktimporteuren, den Winzern, Bäckern, Fleischern, dem Direktvertrieb und bei Großmärkten sind bislang alle Maßnahmen gescheitert, die Firmen ins Boot zu holen“, weiß Flanderka. Im Non-Food-Sektor liege die Lizenzquote für den Grünen Punkt sogar nur bei 50 Prozent. Daran werde auch die Vollständigkeitserklärung nichts ändern.
Vollzugsdefizit wird nicht beseitigt
Auch das Vollzugsdefizit der Verpackungsverordnung bleibe bestehen. Die Behörden seien nicht mehr in der Lage, das System zu überwachen, kapitulierte unlängst die Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) in einem ihrer Berichte. Nach Angaben der Bundesländer gehörten zwischen 40 und 60 Prozent des Inhaltes der Gelben Tonnen dort nicht hinein, von der alten Videokassette, über den Einwegrasierer bis hin zur ausgefransten Klobürste.
„Umgekehrt stecken immer mehr Trennungsmüde alte Verpackungen in den normalen Hausmüll. Zwischen 30 und 50 Prozent aller Kunststoffverpackungen mit einem Grünen Punkt landen nach Untersuchungen des Witzenhausen-Instituts für Abfall, Umwelt und Energie in der grauen Tonne, in Großstädten ist der Anteil noch höher. Oft sei, so hat die FDP-Fraktion im Bundestag festgestellt, ‚der Inhalt von Restmülltonne und gelbem Sack fast identisch’“, berichtet die Wirtschaftswoche.
„Wie können DSD-Interessenvertreter dann permanent behaupten, dass 98 Prozent des Verpackungsabfalls von Drogerieunternehmen wie dm, Schlecker oder Rossmann, die beim Grünen Punkt mit Teilmengen ausgestiegen sind und auf Selbstentsorgung setzen, in Gelben Tonnen und Säcken landen. In den Mengenstrombilanzen für die haushaltsnahe Abfallsammlung über das Grüne Punkt-Müllsystem wird kräftig gemixt. Wenn man Fehlwürfe, normalen Restmüll, Gewerbeabfall oder Metallschlacke von Müllverbrennungsanlagen aus der Erfassung rausrechnet, bleiben nicht mehr sehr viele Verkaufsverpackungen übrig. Bei der Selbstentsorgung über Großverbraucher sieht das anders aus. Hier werden definitiv Verpackungen erfasst“, so die Erfahrungen eines Handelsmanager.
Das stehe im Gegensatz zu den mit vielen tausend Euro finanzierten Informationskampagnen des DSD. Der Grüne Punkt-Konzern herrschte über lange Jahre als Monopolist über die bunte Mischung aus alten Dosen, Flaschen und Kartons. Rund 1,4 Milliarden Euro Lizenzeinnahmen werden hier verwaltet.
„Dass die reine Lehre vom separaten Erfassen, Sortieren und Aufbereiten der gebrauchten Leichtverpackungen nicht funktioniert, hat mehrere Gründe: Einer der wichtigsten ist die konstant hohe Zahl der Sortiermuffel. Nur so ist zu erklären, dass die Menge der in den Restmülltonnen landenden Leichtverpackungen auf hohem Niveau gleich bleibt. Vor allem in Ballungsräumen landet in den Grauen Tonnen mehr Gelbe-Sack-Ware als in den für die Getrenntsammlung vorgesehenen Beuteln. Systemstörend wirken auch mengenmäßig nicht zu vernachlässigende Fehlwürfe ganz anderer Art . Da wird etwa die unansehnlich gewordene Plastikente über den Gelben Sack entsorgt, obwohl sie (weil keine Verpackung) keinen Grünen Punkt trägt, für sie daher auch keine Lizenzgebühr gezahlt wurde", bemängelt FAZ-Technikredakteur Georg Küffner.
Die TU-Berlin zweifelt aus praktischen und wissenschaftlichen Gründen am System des Grünen Punktes. Handel und Industrie seien logistisch und technisch gar nicht in der Lage, bei der haushaltsnahen Sammlung eine Identität zwischen der in Verkehr gebrachten und zurückgenommenen Verpackung zu organisieren. Umweltökonomisch viel entscheidender bei der Anrechnung der Entsorgungskosten in den Marktpreis für Konsumgüter sei vielmehr ein entsprechendes Mengenäquivalent und der notwendige Nachweis für die Entsorgung und Verwertung. Selbstentsorger sollten als Chance gesehen werden, die immer noch existierende Vormachtstellung des Grünen Punktes unter Druck zu setzen. Nur im Wettbewerb der Systeme könne man ökologisch und ökonomisch vernünftige Lösungen bei der Abfallentsorgung erreichen.
Recycling auf der gleichen Stufe der Wertschöpfung ermöglichen
Verantwortungsvoller und nachhaltiger Klimaschutz könne nach Auffassung von Volkswirtschaftsprofessor Carl Christian von Weizsäcker nur dann wirkungsvoll sein, wenn die politischen Rahmenbedingungen Materialkreisläufe ermöglichen und neuen, recyclingfähigen Materialien einen Marktzugang eröffnen. Er verweist auf die Notwendigkeit, Materialkreisläufe zu etablieren, die ein Recycling auf der gleichen Stufe der Wertschöpfungskette ermöglichen: „Wir haben es über Jahre hinweg hingenommen, dass hochwertige Produkte zu minderwertigen downgecycelt werden. Damit muss nun Schluss sein“, fordert Weizsäcker. Die Novelle der Verpackungsverordnung sollte Schwachstellen vor allen Dingen beim klassischen Kunststoffrecycling beseitigen und Chancen eröffnen für wirklich recyclingfähige und innovative Kunststoffe. Weizsäcker verweist auf ein Gutachten des Hamburgischen Weltwirtschaft Instituts (HWWI). Die Studie empfiehlt, in der Verpackungsverordnung Innovationen vor allem in zwei Bereichen zu fördern: erstens bei ressourcenschonenden Verpackungsmaterialien und zweitens auf den verschiedenen Stufen der Abfall-Logistik. Erheblichen Nutzen sieht Weizsäcker auch für den Verbraucher.
Bislang sei die Verpackungsentsorgung in Deutschland im europäischen Vergleich bei weitem am teuersten, obwohl in allen EU-Staaten die gleiche Verpackungsrichtlinie zugrunde liege: Während jeder Franzose nur 6,70 Euro pro Jahr für die Entsorgung gebrauchter Verpackungen zu zahlen hat, muss ein deutscher Verbraucher rund 19,50 Euro bezahlen. „Wir zahlen also fast drei Mal so viel wie ein französischer Verbraucher. Hier sind erhebliche finanzielle Entlastungen in Sicht", ist Weizsäcker überzeugt. Um dies zu erreichen, fordert er einen substantiellen Wettbewerb bei der Entsorgung von Verkaufsverpackungen und die Verbesserung der Marktzugangschancen für innovative Materialien.
Verpackungsverordnung innovationsfeindlich
Auch das HWWI sieht die Verpackungsverordnung als wenig anpassungsfähig und innovationsfreundlich; „insbesondere gilt dies für technische Neuerungen in der Verwertung und/oder hinsichtlich des Anreizes, neue Materialien zu entwickeln. Aus politökonomischen Erwägungen heraus wird ein Bürokrat insbesondere dann den Status quo nicht ändern wollen, wenn damit Einbußen von Einfluss und Tätigkeitsfeldern verbunden wären. Möglicherweise langjährige persönliche Beziehungen zwischen den Akteuren können ihr Übriges für das Beharrungsvermögen des Status quo und dessen Akzeptanz tun“.
Im aktuellen Prozess der Novellierung der Verpackungsverordnung könnte sich der Gesetzgeber zunächst auf die Einfügung einer so genannten Öffnungsklausel beschränken. „Diese ist so auszugestalten, dass die derzeit geltende Strenge des Flächendeckungsgebots für die Zulassung von (dualen) Entsorgungssystemen gelockert wird. Das heißt im einzelnen, dass ein Anbieter, sei es ein duales Entsorgungssystem oder ein Selbstentsorger, die haushaltsnahe Erfassung in einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften organisieren darf. Dadurch verlören jedoch die bestehenden landesweit operierenden dualen Entsorgungssysteme nicht ihre Zulassung. Stattdessen treten in kommunalen Gebietskörperschaften, die sich mit anderen bzw. neuen Anbietern hierauf verständigt haben, lediglich diese als Entsorgungssystem auf. Die Initiative geht dabei von den Anbietern aus, die von sich aus an die kommunalen Gebietskörperschaften herantreten und dies auch erstmals dürfen. Als Neben- oder Vorbedingung müssten sich diese Entsorgungssysteme gegenüber dem Bundesland verpflichten, einen bestimmten Prozentsatz der Verpackungsabfälle des Bundeslandes zu erfassen und gemäß den Regeln der Verpackungsverordnung zu entsorgen. Die Erfüllung dieses Prozentsatzes wird jedoch nicht dadurch gewährleistet, dass er jeweils in allen kommunalen Gebietskörperschaften des Bundeslandes erzielt wird, sondern dadurch, dass die erfassten Mengen in den ausgewählten Einzelgebietskörperschaften bezogen auf das Gesamtvolumen des Bundeslandes den entsprechenden Prozentsatz ergeben. Die hier vorgeschlagene Öffnungsklausel ist mithin nicht quoten- sondern gebietsbezogen“, so die Überlegungen des HWWI.
Politische Reglementierungen stören die Ökoeffizienz
Professor Michael Braungart, Direktor der Internationalen Umweltforschungsgesellschaft EPEA, kritisiert, dass notwendige zukunftsweisende Innovationen durch kurzsichtige politische Reglementierungen behindert würden. Gefragt sei ein umweltpolitischer Paradigmenwechsel: Das bisherige Bemühen um Öko-Effizienz nach dem Motto „Reduzieren - Minimieren - Vermeiden" führe angesichts wachsender Weltbevölkerung in eine Sackgasse. Statt sich an diesem langfristig erfolglosen Ansatz zu orientieren, müsse sich eine moderne, nachhaltige Umweltpolitik an dem Grundsatz „cradle to cradle" - von der Wiege zur Wiege - ausrichten. Dieser Grundsatz strebe biologische Kreisläufe für Verbrauchsgüter und technische Kreisläufe für Gebrauchsgüter an. „Der Gesetz- und Verordnungsgeber hat die Chance und die Aufgabe, solche zukunftsweisenden Entwicklungen zu fördern", so Braungart. Man sollte so gute Rohstoffe erzeugen, die problemlos und ohne Verlusterscheinungen möglichst lange unter uns weilen - und benutzbar bleiben.
Ein ähnliches Ziel strebt die Novelle der Abfallrahmenrichtlinie der Europäischen Union an. Die bisherige Rangfolge der Entsorgungsoption „Vermeiden – Verwerten – Beseitigen“ soll aufgehoben werden. Stattdessen strebt man in der EU nunmehr fünf Stufen mit flexibler Anwendung an: Vermeiden, Vorbereitung zur Wiederverwendung, Recycling, sonstige Verwertung (auch energetische), Beseitigung. Die beste Umweltoption müsse sich an technischen, wirtschaftlichen und sozialen Faktoren orientieren.
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